Wenn die Schweizer Stimmberechtigten am 24. September zur Abstimmung über die Altersvorsorge 2020 an die Urnen gerufen werden, ist dies bereits die 23. eidgenössische Abstimmung zum Thema AHV in den letzten 100 Jahren. Aus diesen Urnengängen ragt sowohl bezüglich der Bedeutung als auch was die Eindeutigkeit des Resultats betrifft eine Abstimmung hervor: diejenige vom 6. Juli 1947 über die Einführung der AHV. Die mit 80% Ja-Stimmen „wuchtig“ (wie es in der zeitgenössischen Berichterstattung immer wieder hiess) gutgeheissene Vorlage wurde bereits damals als Meilenstein der modernen Schweizer Geschichte verstanden. Das Solothurner SP-Blatt Das Volk etwa schrieb von einem „Ehrentag der Eidgenossenschaft“ und setzte das AHV-Jahr 1948 grafisch mit dem Gründungsjahr des modernen Bundesstaates hundert Jahre zuvor gleich. Dass der Halbkanton Obwalden das Gesetz als einziger Stand abgelehnt hatte, wurde allenthalben als Kuriosum betrachtet. Die grösste Zustimmung kam aus dem Kanton Tessin mit 90,6% Ja-Stimmen. In einzelnen Abstimmungsbezirken war das Resultat noch eindeutiger: Der Zürcher Stadtkreis 5 meldete rekordverdächtige 97,6% Ja-Stimmen.
Zwar hatte man im Vorfeld allgemein mit einer Annahme des Gesetzes gerechnet, in dieser Eindeutigkeit war der Ausgang der Referendumsabstimmung allerdings nicht erwartet worden. Gegen die Ende 1946 von den eidgenössischen Räten mit grossem Mehr verabschiedete Vorlage hatte ein Komitee aus rechtsliberalen, Unternehmer- und katholisch-konservativen Kreisen Stimmung gemacht. Die Nachricht über die Ergreifung des Referendums stiess bei der Befürworterseite auf Unverständnis: Die Neue Zürcher Zeitung titelte „Der Kampf beginnt“ (24. Januar 1947) und das Volksrecht schrieb gar vom „Aufmarsch der Demagogen“ (22. Januar 1947). Am Abend vor der Abstimmung veranstaltete die Zürcher SP auf dem Helvetiaplatz eine Kundgebung „Gegen die Feinde der AHV“, an der sich rund 12‘000 Personen beteiligten. Nach der Abstimmung trat das AHV-Gesetz rasch in Kraft und im Januar 1948 wurden die ersten Renten ausbezahlt. Der im Schweizerischen Sozialarchiv gelagerte Nachlass des Werbers Victor N. Cohen, der die Pro-Kampagne unter dem Motto „Lasst uns tapfer beginnen!“ koordinierte, zeigt die Professionalität, mit der bereits damals Abstimmungskämpfe geführt wurden. Neben Plakaten und zielgruppenspezifischem Druckmaterial gelangte auch das Medium Film zum Einsatz. Cohen sammelte in seiner Abstimmungsdokumentation auch die Inserate und Broschüren der Gegenseite. Diese kritisierte etwa eine angebliche Bürokratisierung, die vorgesehene Ausrichtung von AHV-Renten auch an nicht Bedürftige sowie deren „liederliche Finanzierung“, die angeblich für keine zwei Jahrzehnte gesichert sei.
Die Geschichte der AHV reicht indessen bedeutend weiter zurück als ins Jahr 1947. Bereits in den 1880er Jahren waren Forderungen nach Einrichtung einer staatlichen Versicherung zur Überwindung der weit verbreiteten Altersarmut erhoben worden, etwa auf dem Arbeitertag 1883 oder an der Delegiertenversammlung des Schweizerischen Grütlivereins 1888. Im nördlichen Nachbarland führte Reichskanzler Bismarck genau in jenen Jahren ein System staatlicher Sozialversicherungen ein. Auf die Krankenversicherung im Jahre 1883 und die Unfallversicherung ein Jahr später folgte 1889 die Rentenversicherung. Bismarcks Sozialpolitik war Teil einer Zuckerbrot-und-Peitsche-Strategie, um die Arbeiterschaft an den kaiserlichen Obrigkeitsstaat zu binden und der Arbeiterbewegung das Wasser abzugraben. Seit 1878 verbot das „Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie“ sozialistische und gewerkschaftliche Organisationen, Publikationen und Versammlungen, hingegen nicht die Kandidatur von Sozialdemokraten für den Reichstag. Bismarcks Strategie ging nicht auf. Trotz der Verfolgungen stieg der sozialdemokratische Wähleranteil während der 1880er Jahre stetig an. 1890 verweigerte der Reichstag die Fortsetzung des Sozialistengesetzes, bei den kurz darauf folgenden Wahlen wurde die Sozialdemokratie wählerstärkste Partei. Trotz der deutlich verschiedenen politischen Situation in der republikanischen Schweiz wurde die Sozialpolitik im nördlichen Nachbarland genau beobachtet.
Im Jahre 1890 begründete der neue Artikel 34bis der Bundesverfassung die erste Bundeskompetenz für Sozialversicherungen. Der Verfassungsartikel beschränkte sich auf die Kranken- und Unfallversicherung, während die Altersversicherung, über die die vorberatende Parlamentskommission zunächst ebenfalls diskutiert hatte, aussen vor blieb. Die ersten Sozialversicherungen auf Bundesebene wurden aber erst nach der Jahrhundertwende realisiert: 1902 die Militärversicherung, 1914 die Krankenversicherung und 1918 die Unfallversicherung. Schwierigkeiten mit dem Kranken- und Unfallversicherungsgesetz drängten für mehr als zwei Jahrzehnte die Debatte über die Altersversicherung in den Hintergrund. Erst 1912 wurde diese mit einer Motion des St. Galler Demokraten und Grütlianers Otto Weber im Nationalrat wieder aufgenommen, durch den Kriegsausbruch dann aber erneut unterbrochen.
Zu diesem Zeitpunkt gab es eine unkoordinierte Vielzahl von Instrumenten der Altersvorsorge, die aber nur einen Bruchteil der Bevölkerung erfassten. Bereits im frühen 19. Jahrhundert hatten einzelne Kantone für einzelne Kategorien von Staatsangestellten (insbesondere Lehrer und Polizisten) Pensionskassen eingerichtet. Pensionsgesetze für alle Staatsangestellten drangen aber erst Ende des 19. Jahrhunderts in einzelnen Kantonen durch. Auf Bundesebene erhielten die Angestellten der SBB 1907 eine Pensionskasse, die Bundesbeamten aber erst 1921. In der Privatwirtschaft gab es im 19. Jahrhundert noch kaum entsprechende Vorsorgeeinrichtungen. Im Jahre 1903 waren erst 61‘000 Arbeitnehmer bei einer Pensionskasse versichert. Daneben boten verschiedene Privatversicherer und Hilfsgesellschaften Rentenversicherungen an. Freiwillige kantonale Altersversicherungen gab es nur in der Romandie (in Genf seit 1849, in Neuchâtel seit 1898 und in der Waadt seit 1907). Noch 1920 waren 83% der Männer zwischen 65 und 70 und 60% der über 70jährigen Männer erwerbstätig. Über ein Drittel der alten Menschen in der Schweiz waren zu diesem Zeitpunkt unterstützungsbedürftig. In der Krise der 30er Jahre sollte dieser Anteil dann zeitweise sogar auf bis zu 40% ansteigen.
Vor diesem Hintergrund vermag es nicht zu erstaunen, dass die Forderung nach einer Alters- und Hinterbliebenenversicherung auf Bundesebene auch im Reformkatalog des Oltener Aktionskomitees während des Landesstreiks figurierte. Das Thema Altersversicherung beschäftigte zu diesem Zeitpunkt auch bürgerliche Kreise. 1916 hatte der Kanton Glarus als erster eine obligatorische kantonale Altersversicherung eingeführt, im folgenden Jahr wurde die Stiftung „Für das Alter“ (die heutige Pro Senectute) unter dem Patronat der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG) als privates Hilfswerk gegen Altersarmut ins Leben gerufen. Im Mai 1918 nahm der jungfreisinnige Verband die Forderung nach einer AHV in sein Programm auf, gefolgt von der Konservativen Volkspartei kurz nach dem Landesstreik. Der freisinnige Basler Nationalrat Christian Rothenberger schlug im November 1918 erfolglos vor, aus dem Ertrag der Kriegsgewinnsteuer einen Fonds für Sozialversicherung zu äufnen.
Bereits zwei Monate nach dem Landesstreik setzte der Bundesrat eine Expertenkommission zur Beratung einer Alters- und Hinterbliebenenversicherung ein und legte schon im Juni 1919 eine entsprechende Botschaft vor. Nationalrat Rothenberger lancierte eine Volksinitiative für eine Invaliditäts-, Alters- und Hinterlassenenversicherung, die 1925 mit 58% Nein-Stimmen scheiterte. Wenige Monate später hiess das Stimmvolk aber mit Zweidrittelmehrheit den neuen Artikel 34quater der Bundesverfassung gut, der die Verpflichtung zur Schaffung einer AHV und die Kompetenz zur Einrichtung einer Invalidenversicherung beinhaltete. Im selben Jahr führte der Kanton Appenzell-Ausserrhoden eine obligatorische kantonale Altersversicherung ein, sieben Jahre später folgte Basel-Stadt. Verschiedene Städte schufen zu dieser Zeit kommunale Altersbeihilfen, so die Stadt Zürich 1929/30 schon kurz nach dem Beginn des „Roten Zürich“. Der grosse Wurf, eine Altersversicherung auf Bundesebene, misslang hingegen zunächst. Im Dezember 1931 scheiterte ein AHV-Gesetz an der Urne mit 60,3% Nein-Stimmen deutlich. Das auf den freisinnigen Bundesrat Edmund Schulthess zurückgehende Gesetz, das den Verfassungsauftrag von 1925 umzusetzen versuchte, hätte ein Obligatorium mit öffentlichen Kassen, Umlageverfahren und sehr bescheidenen Einheitsrenten ab dem 66. Altersjahr vorgesehen.
Damit war die seit 1918 entfaltete Dynamik vorerst abgestoppt. In der Folge beschränkte sich der Bund damit, die 1929 begonnene Subventionierung der Stiftung „Für das Alter“ weiterzuführen und ab 1934 auch Beträge an die Kantone zur Unterstützung von bedürftigen Alten, Witwen und Waisen auszurichten. Diese Beiträge wurden kontinuierlich erhöht, noch 1941 machten sie aber erst 100 Franken pro Jahr und unterstützungsbedürftige alte Person aus. Parallel zur AHV-Debatte kam es in der Zwischenkriegszeit zu einem raschen Ausbau der Pensionskassen und betrieblichen Wohlfahrtsfonds, bedingt durch die Steuerbefreiung der Versicherungsbeiträge. Im Jahre 1925 gab es bereits 262‘000 Versicherte. Da bis 1935 Arbeitnehmer bei Stellenwechsel keinerlei Recht auf die eigenen Pensionskassenbeiträge hatten, entwickelten sich diese Kassen aber auch zu einem Instrument betrieblicher Personalpolitik.
Die unmittelbare Vorgeschichte der AHV begann mit dem Zweiten Weltkrieg. Im Dezember 1939 beschloss der nunmehr mit Vollmachten ausgestattete Bundesrat die Einrichtung einer Lohnersatz-Ordnung für Wehrmänner, die über je zwei Lohnprozente von Arbeitnehmern und Arbeitgebern sowie einen Bundeszuschuss finanziert war und deren Organisation auf Ausgleichskassen beruhte. Es war dies das Ergebnis eines Lernprozesses aus dem Ersten Weltkrieg, bei dem die Verarmung zahlreicher Wehrmänner und ihrer Familien zur Krisensituation der Jahre 1917/18 beigetragen hatte. Die neue Lohnersatz-Ordnung erschien als Modell für eine zukünftige Altersversicherung. Bereits 1940 forderte der Schweizerische Gewerkschaftsbund, das System bei Kriegsende in eine AHV zu überführen. 1942 legte ein von Arbeitnehmerverbänden, der SP und der FDP getragenes Komitee ein entsprechendes Projekt mit dem Titel „Gesichertes Alter“ vor. Einen Dämpfer hatte die Bewegung allerdings im Vorjahr erhalten, als in Zürich eine von Banken- und Versicherungskreisen bekämpfte Vorlage für eine kantonale Altersversicherung an der Urne gescheitert war. Zudem explodierte in den Jahren 1939 bis 1942 unter dem Einfluss der „Betriebsgemeinschafts“-Idee sowie fiskalischer Anreize die Zahl der Pensionskassen, die manchen als Alternative zu einer staatlichen AHV erschienen. Noch 1941 war aber lediglich jeder vierte Arbeitnehmer bei einer beruflichen Vorsorgeeinrichtung versichert. Nicht zuletzt die weit verbreitete Furcht vor einem neuen „1918“ aufgrund der kriegsbedingten Reallohnverluste liess es angezeigt erscheinen, die Realisierung der AHV nicht länger auf die lange Bank zu schieben.
In seiner Neujahrsansprache auf das Jahr 1944 gab der freisinnige Bundespräsident und Wirtschaftsminister Walther Stampfli das Versprechen ab, dass bis 1948 eine AHV eingeführt werde – ohne dass zu jenem Zeitpunkt bereits eine klare Vorstellung über die Konzeption dieses Sozialwerkes bestanden hätte. Eine im Mai 1944 vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission legte im März 1945 einen Bericht vor, der eine auf dem Umlageverfahren beruhende obligatorische Versicherung mit abgestuften Renten und Rentenalter 65 für beide Geschlechter vorsah. Bundesrat und Parlament hielten sich weitgehend an diesen Entwurf, der im Dezember 1946 von beiden Räten verabschiedet und im Juli 1947 vom Stimmvolk gutgeheissen wurde. Nachdem 1946/47 eine Übergangsordnung gegolten hatte, konnte das AHV-Gesetz auf Januar 1948 in Kraft treten. Die Einführung der AHV bettete sich ein in einen internationalen Trend zu Sozialreformen nach dem Zweiten Weltkrieg. In Grossbritannien, beispielsweise, wo 1908 der von einer liberalen Regierung geschaffene „Old-Age Pensions Act“ Altersbeihilfen ab 70 für Geringverdienende mit „good character” eingeführt hatte, legte 1942 eine Kommission unter Leitung des liberalen Politikers und Ökonomen William Beveridge einen Plan für ein umfassendes Sozialversicherungssystem vor, der auch die AHV-Diskussion in der Schweiz beeinflusste und nach einem Erdrutschsieg der Labour Party bei den Unterhauswahlen im Juli 1945 weitgehend umgesetzt wurde. Der „National Insurance Act“ von 1946 deckte auch die Altersversicherung ab, zum Flaggschiff des britischen „Welfare State“ wurde aber der „National Health Service“ (NHS), der 1948 seinen Betrieb aufnahm. In Frankreich fassten 1945 zwei „Ordonnances“ die bestehenden Sozialversicherungen zu einem System der „Sécurité sociale“ zusammen und identifizierten Lücken, die in der Folge geschlossen wurden.
Die AHV avancierte rasch zum Flaggschiff des schweizerischen Sozialstaates. In den 50er Jahren wurden in vier Revisionen die ungenügenden Renten angehoben. Ab 1959 war als Vorsteher des Departements des Innern SP-Bundesrat Hans-Peter Tschudi für das AHV-Dossier zuständig, unter dessen Ägide zwischen 1961 und 1972 vier weitere AHV-Revisionen das Sozialversicherungswerk weiterentwickelten und die Renten zum Teil massiv erhöhten. In die Amtszeit des für seine Effizienz bekannten Innenministers („Tschudi-Tempo“) fiel auch die Einführung der Ergänzungsleistungen 1965 und die Verankerung des Dreisäulenprinzips in der Bundesverfassung 1972. Im zur Personalisierung neigenden kollektiven Gedächtnis teilt der Sozialdemokrat Tschudi mit dem Freisinnigen Stampfli den Titel eines „Vaters der AHV“.
Die seit 1947 stetigen politischen Debatten um die AHV drehten sich im Wesentlichen um fünf Punkte: das (in der Anfangszeit wiederholt angehobene) Rentenniveau, das Verhältnis zwischen AHV und Pensionskassen, das Rentenalter, die Geschlechter(a)symmetrie in der Altersvorsorge sowie die Finanzierung. Im AHV-Gesetz von 1947 war das Rentenalter für beide Geschlechter auf 65 festgelegt. Während dies für die Männer so blieb, wurde das Frauenrentenalter in der Folge auf 63 (1957) und 62 (1964) gesenkt, um sodann wieder auf 63 (2001) und 64 (2005) angehoben zu werden. Seit 1978 kamen nicht weniger als sechs Initiativen vors Volk, die eine Senkung oder Flexibilisierung des Rentenalters forderten, während seit den 90er Jahren mit demografischen und finanziellen Argumenten auch immer wieder für eine Erhöhung des Rentenalters plädiert wurde. Die Problematik der Geschlechter(a)symmetrie in der Altersvorsorge ging aus deren Ursprung in der Wehrmänner-Lohnersatz-Ordnung hervor und widerspiegelt die Entwicklung der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und juristischen Geschlechterordnung seit der Mitte des 20. Jahrhunderts. Von Beginn weg war in der AHV der Mann als „Normalperson“ definiert, während es je nach Zivilstand und Erwerbstätigkeit mehrere Kategorien von Frauen gab. Erst die 10. AHV-Revision von 1994 verbesserte durch Splitting sowie Erziehungs- und Betreuungsgutschriften die Stellung der Frauen wesentlich. Die Finanzierung der AHV schliesslich spielte nicht nur bei den meisten bisherigen AHV-Revisionen eine Rolle, sondern war seit der Jahrtausendwende auch Gegenstand einer ganzen Reihe von Volksinitiativen. Die Ideen, der AHV Mittel aus Energieabgaben, Goldreserven, Nationalbankgewinnen oder einer nationalen Erbschaftssteuer zuzuführen, wurden vom Stimmvolk aber allesamt bachab geschickt.
Material zum Thema im Sozialarchiv (Auswahl)
Archiv:
- Ar 1.430.1 bis 4 Sozialdemokratische Partei der Schweiz: Sozialversicherung: AHV
- Ar 1.140.15 Sozialdemokratische Partei der Schweiz: Initiativen/Referenden AHV
- Ar 42 Schweizerische Vereinigung für Sozialpolitik
- Ar 141.10.1/2 Nachlass Victor N. Cohen: Kampagne Pro AHV 1947
- Ar 201.8 Alters- und Hinterlassenenversicherung AHV
- Ar 504 Pro Senectute Schweiz
- Ar 508 AVIVO Zürich
- Ar 521 Pro Senectute Kanton Zürich
- Ar SGG B 4 a Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft: Bestrebungen zur Eidgenössischen Alters- und Hinterbliebenenversicherung, 1926 bis 1932
- Ar SMUV 06A-0006 Gewerkschaft Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen (SMUV): AHV 1942-1946
Sachdokumentation:
- KS 362/25 Altersfürsorge
- KS 368/44 Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherungen: Schweiz
- KS 368/45 Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherungen: Schweiz: Eidgenössische Räte
- KS 368/46 bis 54 Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherungen: Schweiz: Bund
- KS 368/55 bis 60 Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV): Schweiz
- QS 60.0 C *So Schweizerische Stiftung für Solidarität
- QS 61.3 C Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV): Schweiz
- ZA 61.3 C Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV): Schweiz
- ZA 61.5 Betriebliche Sozialversicherungen: Zweite Säule, Pensionskassen, BVG
- DS 7 Reform der Altersvorsorge 2020
- DS 9 Reform „Altersvorsorge 2020“
- DS 155 Rentenabbau stoppen: AHV-Renten endlich wieder verbessern
- DS 208 AHVplus – …für eine starke AHV
- DS 209 AHVplus und Ergänzungsleistungen in Kürze
- DS 210 In Kürze: AHVplus ist finanzierbar
- DS 211 AHV – Eine starke Altersvorsorge für Jung und Alt
- DS 213 SGB mobilisiert gegen Rentenabbau und für eine starke AHV
- DS 336 AHVplus in Kürze
- DS 245 AHV gefährden statt sichern? Teure AHV-Initiative Nein
- DS 247 Wer rechnet, stärkt die AHV. Sieben Argumente für ein Ja zu AHVplus
- DS 248 Wer rechnet, stärkt die AHV
- DS 274 Nein zur teuren und verantwortungslosen AHV-Initiative
- DS 282 Rentenabbau stoppen – AHV stärken!
- DS 283 Stop alla riduzione delle rendite – rafforziamo l’AVS
- DS 334 Wer rechnet, stärkt die AHV – 7 Argumente für ein Ja zu AHVplus
- DS 335 Der AHV-Faktencheck
- DS 337 AHVplus und Ergänzungsleistungen in Kürze
- DS 338 Bauern können rechnen: Darum AHV stärken
- DS 339 AHV stärken: anständige Renten für die Frauen und für alle!
- DS 469 Arbeitslosigkeit bekämpfen, Kaufkraft stärken, Pensionskassen entlasten
- DS 522 Offener Brief zur Reform der Altersvorsorge 2020, Differenzbereinigung
- DS 564 AV 2020 – Ja zu sicheren Renten und mehr AHV
- DS 644 Die Musth des freisinnigen Elefanten oder die Trumpsche Krise der Gegner der Altersvorsorge 2020
- DS 647 « Frauendachverbände für Rentenreform »
Bibliothek:
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- Brütsch, Ernst: Staatliche Altersrenten nach dem Umlegeverfahren: Vorschlag für eine Schweizerische Altersversicherung. Bern 1942 (Signatur: 12358)
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- Illi, Martin und Ernst Welti: Ruhestand statt Altersnot: 100 Jahre Pensionskasse Stadt Zürich, 1913-2013. Zürich 2013 (Signatur: Gr 13030)
- 50 Jahre AHV, 25 Jahre 3-Säulen-Konzept: wie weiter? Beiträge und Referate zur 25. AWP-Jubiläums-Arbeitstagung vom 26. Februar 1998. Bern 1998 (Signatur: Gr 9649)
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- Moeckli, Silvano: Den schweizerischen Sozialstaat verstehen: Sozialgeschichte – Sozialphilosophie – Sozialpolitik. Zürich 2012 (Signatur: 126344)
- Müller, Stefan: Entstehung und Entwicklung der AHV von 1945 bis 1978: Aus ökonomischer Sicht, dargestellt an Hand der Schaffung und Entwicklung des AHV-Gesetzes. Fribourg 1978 (Signatur: 63351)
- Petersen, Jørn Henrik et al. (Hg.): The Politics of Age: Basic pension systems in a comparative and historical perspective. Frankfurt 2009 (Signatur: 121258)
- Ruoss, Matthias: Fürsprecherin des Alters: Geschichte der Stiftung Pro Senectute im entstehenden Schweizer Sozialstaat (1917-1967). Zürich 2015 (Signatur: 132436)
- Seifert, Kurt: Eine Jahrhundertgeschichte: Pro Senectute und die Schweiz, 1917-2017. Hg. Pro Senectute Schweiz. Baden 2017 (Signatur: UGr 90)
- Sozialdepartement der Stadt Zürich (Hg.): Jetzt reicht es: Leben mit Zusatzleistungen zur AHV/IV in der Stadt Zürich: Seit 1930. Zürich 2005 (Signatur: 115219)
- Tschudi, Hans-Peter: Entstehung und Entwicklung der schweizerischen Sozialversicherungen. Basel 1989 (Signatur: 90302)
- Tschudi, Hans-Peter: Im Dienste des Sozialstaates: Politische Erinnerungen. Basel 1993 (Signatur: 95836)