Vor 130 Jahren: Die Volksinitiative dynamisiert die Schweizer Demokratie

Im abgelaufenen Jahr 2021 sind gleich zwei eidgenössische Volksinitiativen von Volk und Ständen gutgeheissen worden: die Burkainitiative im März und die Pflegeinitiative im November. In der 130-jährigen Geschichte der Volksinitiative ist dies ein Novum. Seit seiner Einführung im Jahre 1891 hat das Instrument der Volksinitiative die Bundespolitik indessen stark geprägt – nicht nur direkt durch die relativ wenigen erfolgreichen Volksbegehren, sondern vor allem auch indirekt als ein Instrument, um neue Themen auf die politische Agenda zu setzen, Regierung, Parlament und Verwaltung zum Handeln in eine bestimmte Richtung zu veranlassen und politische Gefolgschaft zu mobilisieren.

Die wichtige Rolle der Volksinitiative im politischen System der Schweiz widerspiegelt sich eindrücklich in den Beständen des Schweizerischen Sozialarchivs. Praktisch sämtliche Körperschaftsarchive national tätiger Parteien, Verbände und Bewegungen enthalten auch Unterlagen zu selber lancierten, unterstützten oder bekämpften eidgenössischen Volksinitiativen. Einige Organisationen, deren Akten im Sozialarchiv lagern, sind gar direkt im Zusammenhang mit der Lancierung einer Volksinitiative entstanden und haben sich über die Abstimmung hinaus verstetigt. Dazu zählen die Schweizerische Republikanische Bewegung von James Schwarzenbach, die Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA), der Verein umverkehR und der Verein Alpen-Initiative. In der Sachdokumentation des Sozialarchivs findet sich in den entsprechenden Themendossiers umfangreiches Material (analoge und digitale Kleinschriften, Flugblätter, Zeitungsartikel) zu den meisten Volksinitiativen, die zur Abstimmung gelangten. Das audiovisuelle Archiv enthält zahlreiche Poster, Flyer und Objekte aus Abstimmungskämpfen über Volksinitiativen, in einigen Fällen zusätzlich auch Fotos politischer Aktionen in diesem Zusammenhang.

Aufgrund dieser umfangreichen und einmaligen Sammlungen ist das Sozialarchiv letztes Jahr eine Kooperation mit «Swissvotes» eingegangen. «Swissvotes» ist eine Dienstleistung von «Année Politique Suisse» am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern und betreibt unter anderem eine Online-Plattform mit Informationen und Dokumenten zu sämtlichen eidgenössischen Volksabstimmungen seit 1848 (swissvotes.ch). Zahlreiche Abstimmungsporträts wurden in den letzten Monaten mit Plakaten aus dem Sozialarchiv angereichert.

Entstehung der Volksinitiative auf Bundesebene

Die moderne Volksinitiative ist im internationalen Vergleich in der Schweiz bei Weitem am bedeutsamsten, verfassungsgeschichtlich geht sie aber auf die erste republikanische Verfassung Frankreichs von 1793 zurück. Diese sah vor, dass eine bestimmte Anzahl von Wähler-Urversammlungen eine Verfassungsrevision einleiten konnte. Aufgrund der Kurzlebigkeit der revolutionären Verfassung von 1793 blieb dies toter Buchstabe. Schon die nächste französische Verfassung von 1795 sah dieses Volksrecht nicht mehr vor. Diese sogenannte Direktorialverfassung diente dann 1798 auch als Vorbild der ersten Verfassung der Helvetischen Republik, die ebenfalls ein rein repräsentatives System festsetzte. Es waren in der Schweiz, die bereits vormoderne Formen der direkten Demokratie (Landsgemeinden, Gemeindeversammlungen, Petitionen) gekannt hatte, dann einzelne Kantone (Aargau, Basel-Landschaft, Thurgau, Schaffhausen, Luzern, St. Gallen), die in den 1830er Jahren während der Ära der Regeneration verschiedene Formen der Volksinitiative schufen. In der Regel wurde dabei nicht ausdrücklich zwischen Teil- und Totalrevision der Verfassung unterschieden, die entsprechenden Verfassungsartikel bezogen sich aber hauptsächlich auf Totalrevisionen. 1845 führte der Kanton Waadt jedoch explizit auch die Möglichkeit der themenbezogenen Volksinitiative ein.

Es waren dabei unterschiedliche politische Kräfte, die sich für einen Ausbau der Volksrechte stark machten. Die ab 1830 in zahlreichen Kantonen an die Macht gelangenden Liberalen favorisierten überwiegend ein repräsentatives System, sahen sich aber mit direktdemokratischen Forderungen oppositioneller Kräfte von links und rechts konfrontiert. Diese reichten von populistischen Konservativen über Vorläufer der Demokratischen Bewegungen der 1860er Jahre bis hin zu Frühsozialisten wie dem Zürcher Karl Bürkli. Die radikal-liberal geprägte Bundesverfassung von 1848 sah lediglich die Volksinitiative für eine Totalrevision vor, für die 50’000 Unterschriften nötig war. Zwei entsprechende Anläufe scheiterten 1851 und 1865/66 bereits in der Phase der Unterschriftensammlung. Darüber hinaus unterlagen Verfassungsrevisionen dem obligatorischen Referendum.

In den 1860er Jahren führten die Demokratischen Bewegungen in verschiedenen Kantonen die Volksinitiative für Teilrevisionen der Kantonsverfassung, die Gesetzesinitiative und weitere direktdemokratische Instrumente ein (1863 Basel-Landschaft, 1869 Zürich, Thurgau und Solothurn) (s. SozialarchivInfo 6/2018). Auf Bundesebene war der Weg zur Volksinitiative länger. 1872 scheiterte ein stark von der Demokratischen Bewegung geprägter Verfassungsentwurf, der die Einführung der Volksinitiative für Teilrevisionen der Verfassung wie auch der Gesetzesinitiative vorgesehen hätte, in der Volksabstimmung knapp. Die zwei Jahre darauf vom Souverän gutgeheissene revidierte Verfassung führte zwar das fakultative Gesetzesreferendum ein, beliess es bei den Initiativmöglichkeiten aber beim Stand von 1848. Als 1880 dennoch eine Volksinitiative für ein Banknotenmonopol eingereicht wurde, interpretierten die eidgenössischen Räte diese als Begehren für eine Totalrevision der Verfassung und brachten sie vors Volk, wo sie deutlich scheiterte.

Ende der 1880er Jahre setzte sich der Grütliverein als mitgliederstärkste Organisation der Arbeiterbewegung für die Einführung der Volksinitiative ein. Bereits 1884 hatten zudem der nachmalige Bundesrat Josef Zemp und zwei weitere Politiker der Katholisch-Konservativen eine Motion zur Einführung der Volksinitiative eingereicht. Die Katholisch-Konservativen, die zu jenem Zeitpunkt noch nicht in der Regierung vertreten waren, hatten zunächst die Erweiterung der Volksrechte auf Bundesebene bekämpft, dann aber das fakultative Referendum als effektives Oppositionsinstrument zu nutzen gelernt. Kritisch gegenüber der Volksinitiative eingestellt waren Teile des dominanten Freisinns und der ihm nahestehenden Presse, insbesondere die «Neue Zürcher Zeitung».

Die Motion Zemp mündete 1891 in eine Revision der Verfassungsbestimmungen zur Volksinitiative. Diese sahen nun neben dem Begehren auf Totalrevision der Verfassung auch die Volksinitiative zur Teilrevision in Form einer allgemeinen Anregung (wozu nur ein Volksmehr nötig war) oder eines ausgearbeiteten Entwurfs (wozu Volks- und Ständemehr nötig waren) vor. Eine Volksinitiative erforderte für ihr Zustandekommen weiterhin 50’000 Unterschriften, was 1891 7,6 Prozent der Stimmberechtigten entsprach. Stellten die eidgenössischen Räte einer Volksinitiative einen direkten Gegenvorschlag gegenüber, sollte es in der Volksabstimmung nicht möglich sein, beiden Vorlagen zuzustimmen. Am 5. Juli 1891 nahm das Stimmvolk den neuen Verfassungsartikel mit 60,3 Prozent an. Weiterhin nicht vorgesehen war die Gesetzesinitiative. Verschiedene Anläufe zu ihrer Einführung (Standesinitiativen der Kantone Solothurn und Zürich von 1904, Motionen von 1918 und 1930, Volksinitiative von 1958, parlamentarische Initiative von 1986) scheiterten. 2003 wurde dann die allgemeine Volksinitiative eingeführt, die in Form einer allgemeinen Anregung die Annahme, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangen konnte, aber bereits 2009 wieder abgeschafft wurde.

Volksinitiativen in der Frühphase

Bereits 1892 wurde die erste Volksinitiative für eine Teilrevision der Bundesverfassung eingereicht. Dabei handelte es sich um das Begehren «für ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betäubung». Das von Tierschutzvereinen der Kantone Aargau und Bern lancierte Begehren stand mit seiner Forderung nach einem Verbot des rituellen jüdischen Schächtens im Spannungsfeld zwischen Tierschutz und Religionsfreiheit und bestätigte gewisse Befürchtungen der Gegner des neuen Volksrechts. Der Bundesrat verzichtete auf eine Stellungnahme, im Parlament beschloss der Nationalrat relativ knapp, der Ständerat einstimmig die Nein-Empfehlung. Ein Gegenvorschlag in Gestalt eines allgemeinen, nicht-diskriminatorischen Tierschutzartikels kam aber nicht zustande. Die grossen Parteien lehnten die Initiative ab, wobei die Katholisch-Konservativen nach der eigenen Erfahrung des Kulturkampfes besonders darauf bedacht waren, religiöse Grundfreiheiten nicht in Frage zu stellen. Die befürwortenden Tierschutzorganisationen betonten, ihnen liege jegliche Diskriminierung der jüdischen Minderheit fern, im Verlauf des Abstimmungskampfs mischten sich aber dennoch auch antisemitische Stimmen in die Debatte. Sie lagen in einem internationalen Trend, erlebten doch vor dem Hintergrund der langanhaltenden wirtschaftlichen «Gründerkrise» ab 1873 antisemitische Verschwörungstheorien einen Hype und entstanden etwa in Deutschland, Frankreich und Österreich verschiedene neue Parteien und Organisationen, die den Antisemitismus zum politischen Programm erhoben.

Am 20. August 1893 wurde die Initiative «für ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betäubung» von 60,1 Prozent der Stimmenden und 11,5 Ständen angenommen. Dabei zeigten die grossen kantonalen Unterschiede in Stimmbeteiligung und Ergebnis die Komplexität der Vorlage: Am deutlichsten angenommen wurde die Initiative mit über 90 Prozent im Kanton Aargau, wo bis 1874 die Gemeinden Lengnau und Endingen die einzigen Ortschaften der Schweiz waren, in denen sich Jüdinnen und Juden niederlassen durften. Deutliche Ja-Mehrheiten gab es auch in den meisten reformierten Kantonen der Deutschschweiz. In der Mehrheit der katholischen Kantone der Zentralschweiz resultierten knappe Ja-Mehrheiten. Hier lag die Stimmbeteiligung teilweise über 25 Prozent unter dem nationalen Durchschnitt. Grosse Teile der katholisch-konservativen Basis mochten offenbar der verwerfenden Parteiparole nicht folgen und blieben zu Hause. Deutliche Nein-Mehrheiten von über 75 Prozent resultierten in den Kantonen der lateinischen Schweiz, unabhängig von ihren konfessionellen Verhältnissen. Hier waren sowohl die Tierschutzorganisationen als auch der Einfluss des deutschsprachigen Antisemitismus schwächer als in der Deutschschweiz. Am massivsten lehnte der Kanton Wallis mit fast 97 Prozent Nein ab.

Weniger Erfolg war weiteren frühen Volksinitiativen beschieden. So scheiterten die Initiativen «Gewährleistung des Rechts auf Arbeit» und «Abgabe eines Teils der Zolleinnahmen an die Kantone» 1894 beide deutlich in der Volksabstimmung. Die etwa zur gleichen Zeit lancierte Initiative «für unentgeltliche Krankenpflege und ein Tabakmonopol» kam nicht zustande. Nach der Jahrhundertwende befasste sich eine Reihe von Volksinitiativen mit dem Wahlmodus des Nationalrats: 1903 lehnten die Stimmberechtigten die Initiative «für die Wahl des Nationalrates aufgrund der Schweizer Wohnbevölkerung» ab. Gar drei Volksinitiativen forderten den Übergang vom Mehrheits- zum Verhältniswahlrecht. Die erste scheiterte 1900 in der Volksabstimmung zusammen mit einer Schwesterinitiative für die Volkswahl des Bundesrates und die Vermehrung von dessen Mitgliederzahl. Auch die zweite Proporzinitiative blieb 1910 erfolglos, schaffte aber immerhin das Ständemehr und erreichte über 47 Prozent Zustimmung. Bereits 1913 wurde eine weitere Proporzinitiative eingereicht, die aber erst im Oktober 1918 vors Volk kam und mit einer Zweidrittelmehrheit angenommen wurde (s. SozialarchivInfo 4/2019). Diese Vorlage, die gravierende Veränderungen der Mehrheitsverhältnisse im Nationalrat nach sich zog, war erst die dritte erfolgreiche Volksinitiative. Nach der Annahme des Schächtverbots hatte der Souverän 1908 die Initiative «für ein Absinthverbot» deutlich gutgeheissen.

Bedeutung und Wirksamkeit von Volksinitiativen

In den folgenden Jahrzehnten nahmen die Zahlen der lancierten und zustande gekommenen Volksinitiativen tendenziell zu: Bis in die Gegenwart wurden 489 Volksinitiativen lanciert, von denen 347 zustande kamen. Auf den ersten Blick gering blieb die Erfolgsquote: Nach den drei genannten Initiativen der Frühzeit fanden im 20. Jahrhundert lediglich die folgenden Vorlagen die doppelte Gnade von Volk und Ständen: Spielbankenverbot (1920), Staatsvertragsreferendum (1921), Erhaltung der Kursäle (1928), Rückkehr zur direkten Demokratie (1949), Preisüberwachung (1982), Schutz der Moore (1987), Atomkraftwerkbau-Moratorium (1990), arbeitsfreier Bundesfeiertag (1993) und Schutz der Alpen (1994). Zu intensiven innenpolitischen Debatten führten aber auch manche Initiativen, die abgelehnt wurden, beispielsweise die Kriseninitiative und die Fronteninitiative von 1935 (s. SozialarchivInfo 5/2020), die Schwarzenbach-Initiative von 1970 (s. SozialarchivInfo 2/2020) oder die Armeeabschaffungsinitiative von 1989 (s. SozialarchivInfo 5/2019). Nach der Jahrtausendwende nahm die Zahl erfolgreicher Volksbegehren tendenziell zu. Bis dato haben Volk und Stände im 21. Jahrhundert folgende Initiativen angenommen: UNO-Beitritt (2002), Lebenslange Verwahrung von Straftätern (2004), Gentechanbau-Moratorium (2005), Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern (2008), Minarett-Verbot (2009), Ausschaffungsinitiative (2010), Zweitwohnungsinitiative (2012), Abzockerinitiative (2013), Masseneinwanderungsinitiative (2014), Verhüllungsverbot (2021) und Pflegeinitiative (2021). Insgesamt sind damit in 130 Jahren lediglich 24 Volksinitiativen von Volk und Ständen gutgeheissen worden, 11 davon in den letzten zwei Jahrzehnten.

Die Wirkung von Volksinitiativen erschöpft sich damit aber nicht. Während die Entwicklung hin zur Konkordanzdemokratie mit Einbindung der wesentlichen politischen Kräfte in die Regierungsverantwortung stärker mit dem Referendum als Verhinderungs- denn mit der Volksinitiative als Antriebsinstrument zusammenhängt, haben zahlreiche Volksinitiativen auf indirektem Weg zu Änderungen der Rechtsordnung geführt. In etwa der Hälfte aller Fälle haben die eidgenössischen Räte den Volksinitiativen direkte oder indirekte Gegenvorschläge entgegengestellt, die in der Regel in eine ähnliche Richtung wie die Initiative, aber weniger weit gingen. Der Umstand, dass bis 1987 das doppelte Ja zu Initiative und direktem Gegenvorschlag in der Volksabstimmung nicht möglich war, trug stark dazu bei, dass fast ein Drittel der zustande gekommenen Initiativen vor der Abstimmung zurückgezogen wurde, um nicht den Gegenvorschlag zu gefährden. Wie die Rechtswissenschafterin Gabriela Rohner gezeigt hat, wurden 47 Prozent der 262 eingereichten Initiativen zwischen 1891 und 2010 entweder angenommen oder führten durch Gegenvorschlag zu einer Änderung der Rechtsordnung. Rohner wertete dabei 13 Prozent der Initiativen als grosse Erfolge bis Vollerfolge der InitiantInnen, 19 Prozent als Teilerfolge und 16 Prozent als kleine Erfolge, während 53 Prozent der Initiativen erfolglos blieben. Darüber hinaus sind Volksinitiativen auch immer wieder ein Mobilisierungsinstrument einzelner politischer Kräfte, dessen Wirksamkeit sich dann etwa auch in Wahlergebnissen niederschlägt. Und manche politische Laufbahn, die in höchste Ämter führte, hat mit dem Unterschriftensammeln für eine Volksinitiative begonnen.

Material zum Thema im Sozialarchiv (Auswahl)

Archiv

• Ar 1.112.4 Sozialdemokratische Partei der Schweiz: Initiative «Recht auf Arbeit»
• Ar 108 Schwarzenbach, James (1911-1994)
• Ar 452 Gruppe für eine Schweiz ohne Armee
• Ar 542 Verein umverkehR
• Ar 610 Verein Alpen-Initiative

Sachdokumentation

• KS 32/103 Eidgenössische Abstimmungen
• KS 32/103a:1 Eidgenössische Abstimmungen
• KS 32/103a:2 Eidgenössische Abstimmungen
• KS 34/36 Initiative, Referendum; Petition: Schweiz
• KS 34/37 Initiative, Referendum; Petition: Schweiz
• KS 178/13 Alkoholgesetzgebung; Alkoholbesteuerung
• KS 331/272 Recht auf Arbeit vor 1914
• QS 21.3 Initiative, Referendum; Petition; Motion, Postulat
• QS 37.1 Eidgenössische Abstimmungen
• ZA 21.3 *1 Initiative
• ZA 37.0 *1 Abstimmungen & Wahlen: Allg.
• ZA 37.0 *2 Abstimmungen & Wahlen: Stimm- & Wahlbeteiligung

Bibliothek

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